Finlands Folkhögskolföreningens utlåtande om regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om främjande av integration och till lagar som har samband med den
SIVISTYSVALIOKUNNALLE
Asia: HE 208/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä ja siihen liittyviksi laeiksi
Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry kiittää sivistysvaliokuntaa mahdollisuudesta lausua kotoutumista koskevan säädösperustan uudistamista. Sivistysvaliokunta on pyytänyt keskittymään erityisesti lakiin vapaasta sivistystyöstä. Kansanopistoyhdistys esittää lausunnossaan näkemyksensä koskien vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta, mutta tuo esille kokonaisuudistuksesta näkökulmia, jotka liittyvät kotoutujien mahdollisuuksiin oppia suomen tai ruotsin kieltä ja kotoutua kokonaisvaltaisesti. Vapaan sivistystyön toimintoja tulee tarkastella sekä koulutuksen järjestämisedellytysten sekä opiskelijoiden osallistumismahdollisuuksien näkökulmasta. Muutosesitykset lakiin vapaasta sivistystyöstä perustuvat tässä yhteydessä tehtyihin muihin säädösmuutoksiin.
Yleistä esityksestä
Samanaikaisesti tämän uudistuksen kanssa työllisyyspalvelut siirtyvät kuntien tehtäviksi ja toisaalta sosiaali- ja terveyspalvelut kunnista hyvinvointialueille. Kotoutumisen ja myös muiden palveluiden näkökulmasta yhtäaikaisia muutoksia on paljon. Tämän säädösesityksen näkökulmasta keskeistä on se, kuinka eri kunnat kykenevät luomaan yhdenvertaiset mahdollisuudet kotoutumiselle. Keskeistä on myös kuntien ja hyvinvointialueiden välinen yhteistyö, jonka rakentaminen vaatii aikaa. Alueellisesti eriävät käytännöt ja ohjeet ovat olleet kotoutumistyön hankaluutena nykyisen lainsäädännön aikana. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että esityksellä tavoitellaan alkuvaiheen ohjauspalveluiden parempaa kohdentumista ja kotoutujan tarpeisiin vastaamista.
Ehdotuksen mukaan muutosten tavoitteena on nopeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista ja työllistymistä, mikä voisi vähentää pitkällä aikavälillä julkisia kustannuksia, jos maahanmuuttajien syrjäytyminen vähenisi ja työllistyminen nopeutuisi. Esityksen lähtökohta ei ole kokonaisvaltaisessa kotoutumisessa, vaikka kysymys on laista kotoutumisen edistämiseksi. Kansanopistoyhdistys on huolissaan siitä, että vahva painotus nopeaan työllistymiseen ilman yhteiskunnassa toimimiseen tarvittavaa riittävää kielitaitoa ja perustaitoja johtaa siihen, että lyhyellä aikavälillä maahanmuuttajien työllistyminen voi kasvaa, mutta pidemmällä aikavälillä se heikkenee, kotoutuminen ei onnistu ja syrjäytyminen ja polarisaatio lisääntyvät. Kansanopistoyhdistys katsoo, että työnteon ja kielen opiskelun yhdistämisen ja hyvin nopean työllistymisen mallit soveltuvat niille, joilla on lähtömaassa hankittu riittävä pohjakoulutus ja ammatillista osaamista. Eriarvoistumisen välttämiseksi tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, että kaikilla on mahdollisuus saada riittävä yleissivistys, kielitaito ja yhteiskuntataidot.
Suomen Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä esityksen linjausta kotoutumiskoulutuksen tehokkaasta yhteensovittamisesta kansallisen koulutusjärjestelmän kanssa. Vapaan sivistystyön oppilaitokset ovat osa suomalaista koulutusjärjestelmää, ja ne ohjaavat kotoutujia sopiville koulutuspoluille.
Vapaan sivistystyön koulutuksia tulisi hyödyntää nykyistä merkittävämmin tämän päivän kansalaistaitojen oppimisessa. Kotoutujien oppimisesta ja koulutuksesta tulee huolehtia kasvavassa määrin osana suomalaista koulutusjärjestelmää.
Muutokset lakiin vapaasta sivistystyöstä
Esityksellä muutetaan lakia vapaasta sivistystyöstä. Muutosesitys perustuu siihen, että osana lakia kotoutumisen edistämisestä §23:n mukaisesti ensimmäinen kotoutumissuunnitelma laadittaisiin lähtökohtaisesti yhden vuoden ajaksi. Kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto olisi kaksi vuotta ensimmäisen kotoutumissuunnitelman allekirjoittamisesta. Esitys lyhentäisi voimassa olevan kotoutumislain mukaista enimmäisaikaa vuodella. Kansanopistoyhdistys katsoo, että esitetty kotoutumisohjelman kahden vuoden enimmäiskesto ei ole riittävä valtaosalle kotoutujista. Useimmilta kielitaidon oppiminen vaatii kahta vuotta pidemmän ajan. Oppimisen nopeuttaminen on usein mahdotonta. Sen sijaan koulutukseen pääsyä voitaisiin nopeuttaa laatimalla kotoutumissuunnitelmat tehokkaammin ja panostamalla ohjausprosesseihin. Kansanopistoyhdistys katsoo, että kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa ei tule lyhentää vuodella. Kotoutumiskoulutuksen kielitaitotavoitteeksi on asetettu nykyisen mukaisesti B1.1. Korkea kielitaitotasovaatimus ja kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston lyhentäminen samassa esityksessä, tekee tavoitteista epärealistisia.
Kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston lyhentäminen heikentää mahdollisuuksia osallistua vapaan sivistystyön järjestämään kotoutumiskoulutukseen ja kielikoulutukseen. Eduskunta on edellyttänyt järjestöjen ja vapaan sivistystyön osuuden kasvattamista kotoutumisen edistämisessä. Käsiteltävänä oleva esitys päinvastoin vähentää vapaan sivistystyön osuutta, koska kotoutumisaika lyhenee ja omaehtoiseen koulutukseen osallistumisen vaikeutuu.
Kansanopistoyhdistys pitää muutoksia lakiin vapaasta sivistystyöstä osana esitettyä säädöskokonaisuutta muiden säädösten muuttamisen vuoksi kuitenkin välttämättöminä. Esityksen mukaan vapaana sivistystyönä järjestettävät koulutukset olisivat maksuttomia kotoutumissuunnitelman voimassaoloaikana ja vuoden sen jälkeen. Tänä aikana oppilaitos saisi kyseisiin koulutuksiin 100% rahoituksen. Tällä esityksellä pyritään huolehtimaan siitä, että vapaan sivistystyön oppilaitosten mahdollisuudet tarjota maksutonta koulutusta eivät merkittävästi heikkenisi hallituksen esitysluonnokseen liittyvän kotoutumisajan enimmäiskeston lyhenemisestä. Esitys on sinällään kannatettava, jotta järjestämisedellytykset eivät kotoutumislain muutoksen vuoksi merkittävästi heikkenisi vapaan sivistystyön oppilaitoksissa. Esitys ei lisää niiden henkilöiden, joilla ei ole voimassa olevaa kotoutumissuunnitelmaa, mahdollisuuksia osallistua opintoihin maksutta aiempaan verrattuna. Tilanne on korjattava, jotta hallitusohjelmassa asetettuihin ja eduskunnan edellyttämiin tavoitteisiin kotoutumisen kehittämisestä päästään. Sekä kotoutujien että niiden henkilöiden, joille ei jostain syystä ole laadittu kotoutumissuunnitelmaa tai sen kesto on päättynyt, tulee voida osallistua vapaan sivistystyön kotoutumista tukeviin opintoihin ja kielikoulutukseen maksutta 100 % valtionosuusrahoituksella. Kielikoulutukseen ja kotoutumista edistäviin opintoihin on voitava osallistua joustavasti.
Vapaan sivistystyön lakiin on lisätty myös sisällöllinen määritelmä koulutukselle, koska kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston päätyttyä ei ole kotoutumissuunnitelmaa, johon koulutus voidaan sitoa, kuten voimassa olevassa laissa tehdään. Koulutuksen maksuttomuus sidotaan esityksessä
kotoutumisen edistämisestä annetun lain 26 §:n 4–5 momentissa tarkoitettuihin aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen opetussuunnitelman perusteisiin tai Opetushallituksen laatimaan vapaan sivistystyön lukutaitokoulutuksen opetussuunnitelmasuositukseen. Tällä pyritään varmistamaan, että koulutusta järjestävä oppilaitos voi osoittaa perusteen maksuttoman koulutuksen järjestämiselle vuoden ajan opiskelijan kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston päätyttyä. Muutosesitys ei poista säädöksestä kytköstä kotoutumissuunnitelmaan kokonaisuudessaan, vaan maksuttoman koulutuksen järjestäminen sidotaan edelleen kotoutumissuunnitelman kestoon ja sen päättymisen ajankohtaan. Tämä lakiin vapaasta sivistystyöstä esitetty muutos ei poista myöskään sitä, että edelleen kotoutujan toimeentulon näkökulmasta koulutuksen tulee olla kirjattuna kotoutumissuunnitelmaan ja hän voi opiskella tuetusti koulutuksen loppuun, mikäli kotoutumissuunnitelman enimmäiskesto täyttyy kesken suunnitelmaan hyväksytyn koulutuksen (vrt. esitys laiksi kotoutumisen edistämisestä, §31).
Kansanopistoyhdistys toteaa, että vapaan sivistystyön lainsäädäntöä tulee kehittää ja koulutuksen rahoitusta vahvistaa. Opintojen maksuttomuuden kytkeminen kotoutumissuunnitelmaan on ongelmallista. Kansanopistoyhdistys esittää, että käynnistetään välittömästi toimet vapaan sivistystyön lain muuttamisesta siten, että opintojen maksuttomuuden ja kotoutumissuunnitelman välinen kytkös poistetaan. Mahdollisuutta tarjota maksuttomia opintoja ei tule sitoa ajallisesti kotoutumissuunnitelman kestoon. Samanaikaisesti oppilaitosten rahoitusta tulee lisätä siten, että kieli- ja kotoutumista tukevia opintoja voidaan tarjota maksuttomasti myös niille henkilöille, joille ei ole laadittu kotoutumissuunnitelmaa tai sen kesto on päättynyt. Näin parannettaisiin merkittävästi vapaan sivistystyön oppilaitosten mahdollisuuksia tarjota mahdollisimman laaja-alaisesti maahan muuttaneille kotoutumista edistäviä opintoja sekä vahvistettaisiin maahan muuttaneiden mahdollisuuksia osallistua koulutukseen.
Muut sivistystä ja koulutusta koskevat huomiot
Säädösehdotuksen mukaan kunnalle säädetään vastuu laatia osaamisen ja kotoutumisen palvelutarpeen arviointi sekä kotoutumissuunnitelma. Pykälän 20 toisen ja kolmannen momentin mukaan kotoutumissuunnitelma tulisi laatia viiveettä ja enintään kolmen vuoden kuluttua ensimmäisen oleskeluluvan tai oleskelukortin tai oleskeluoikeuden rekisteröinnistä. Kansanopistoyhdistys pitää vaadetta kotoutumissuunnitelman laatimisesta noin kolmen vuoden kuluessa todella löyhänä. Nopeat alkuvaiheen palvelut ovat keino siihen, että maahan muuttaneet voivat osallistua suomalaisen yhteiskunnan toimintaan mahdollisimman täysipainoisesti varhaisessa vaiheessa. Kotoutumissuunnitelmien laatimista tulisi tehostaa nykyisestä, jotta säädösesityksen tavoitteet voisivat toteutua.
Esityksen 26§:ssä säädettäisiin kotoutumiskoulutuksen sisällöstä ja kielitaitotavoitteesta. 26 §:n mukaan kotoutumiskoulutusta annettaisiin lähtökohtaisesti Opetushallituksen
laatimien opetussuunnitelman perusteiden mukaisesti. Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että Opetushallitus edelleen laatii opetussuunnitelman perusteet. Säädösesityksessä on kuitenkin päädytty kirjaamaan varsin laajasti kotoutumiskoulutuksen sisällöistä. Uutena asiana esityksessä säädettäisiin esimerkiksi siitä, että kotoutumiskoulutuksen tulisi sisältää työssäoppimisjakso. Kansanopistoyhdistys katsoo, että sisällöllisiä asioita voitaisiin säädöksessä keventää ja sijoittaa ne opetussuunnitelman perusteisiin, jotta niitä voitaisiin helpommin muokata toimintaympäristön muuttuessa.
27 §:ssä säädettäisiin kotoutumiskoulutuksen järjestämisestä. Perustelutekstissä tätä kuvataan seuraavasti: ”Kotoutumiskoulutusta voitaisiin toteuttaa kotoutuja-asiakkaalle myös omaehtoisena opiskeluna.
Tämä koskee erityisesti työvoiman ulkopuolisia kotoutuja-asiakkaita, jotka eivät ole työvoimakoulutuksen
ensisijaista kohderyhmää. Myös työttömänä työnhakijana olevien kotoutuja-asiakkaiden kotoutumiskoulutusta voidaan toteuttaa omaehtoisena opiskeluna. Näiltä osin keskeisiä olisivat vapaan sivistystyön lukutaitokoulutukset ja aikuisten perusopetus.” On hyvä, että esityksessä tunnistetaan vapaan sivistystyön oppilaitokset, mutta Suomen Kansanopistoyhdistys katsoo, että esityksen perusteluista tulee korjata perustavaa laatua oleva väärinymmärrys siitä, että omaehtoisena koulutuksena järjestetty kotoutumiskoulutus olisi suunnattu vain tietyille erityisryhmille. Vapaan sivistystyön oppilaitokset järjestävät laadukasta kotoutumiskoulutusta, joka soveltuu työssä oleville, työttömille työnhakijoille ja työvoiman ulkopuolella oleville. Vapaan sivistystyön oppilaitosten tarjonta on laajaa ja sitä tulee voida hyödyntää erilaisten kotoutujien tarpeisiin.
Perustelutekstissä todetaan myös, että ”ehdotettu säännös ei rajaisi kotoutumiskoulutuksen kohderyhmää yksinomaan kotoutuja-asiakkaisiin vaan työvoimakoulutuksena järjestettävää kotoutumiskoulutusta voitaisiin järjestää myös maahanmuuttajille, jotka eivät olisi enää oikeutettuja kotoutumissuunnitelmaan, mutta joiden työllistymisen edistäminen edellyttäisi kotoutumiskoulutusta.” Kansanopistoyhdistyksen mielestä on todella tärkeää, että vapaan sivistystyön oppilaitosten osaamista hyödynnetään, kun huolehditaan niiden henkilöiden oppimistarpeista, jotka eivät ole enää oikeutettuja kotoutumissuunnitelmaan. Laajalla oppilaitosverkostolla on jo olemassa runsaasti soveltuvaa opintotarjontaa. Esteenä on edellä kuvattu rajoite vapaata sivistystyötä koskevassa laissa, jonka mukaisesti maksutonta koulutusta voidaan tarjota vain niille, joilla on voimassa oleva kotoutumissuunnitelma. Kansanopistoyhdistys haluaa korostaa sivistysvaliokunnalle asian korjaamisen tärkeyttä.
28§:ssä säädetään omaehtoisen opiskelun tukemisesta. Se vastaa sisällöllisesti voimassa olevan kotoutumislain säädöstä. Kansanopistoyhdistys katsoo, että säädösesityksessä ei ole perusteltu riittävästi sitä, miten omaehtoisten opintojen tukemisen edellytyksiä parannetaan. Käytännössä esityksessä pyritään huolehtimaan siitä, että opintojen tukeminen ei heikkene, kun kotoutumissuunnitelman enimmäiskestoa rajataan. Säännöksen 1 momentin mukaan opintojen muodostamaa kokonaisuutta voidaan tukea enintään 24 kuukauden ajan ja 2 momentin mukaan aikuisten perusopetuksen osalta enintään 48 kuukauden ajan. Esitys ei tarjoa lisää mahdollisuuksia oppia kieltä ja perustaitoja. Lisäksi omaehtoisiin opintoihin on lisätty pohjoismaista työvoimapalvelumallia koskevassa säädöksessä laaja työnhakuvelvoite, joka heikentää mahdollisuuksia keskittyä kielen oppimiseen entisestään.
Käsillä olevassa esityksessä kuvataan, että sillä ”varmistettaisiin, etteivät maahanmuuttajien mahdollisuudet kehittää osaamistaan heikentyisi, vaikka kotoutumissuunnitelman kestoa lyhennettäisiin. Tähän vastattaisiin erityisesti uudistamalla omaehtoisten opintojen tukemisen edellytyksiä sekä säilyttämällä vapaan sivistystyön oppilaitoksissa maksuttoman opiskelun kesto nykyistä vastaavana. ” Kansanopistoyhdistys pitää osaamisen kehittämisen mahdollisuuksien parantamista hyvänä lähtökohtana. Vapaan sivistystyön mahdollisuudet järjestää kotoutujille maksutonta koulutusta pitää turvata. Lisäksi on tärkeää, että kotoutujalla on aito mahdollisuus saavuttaa vaadittu kielitaitotaso. Tästä syystä Kansanopistoyhdistys esittää, että § 28 mukaista enimmäiskestoa opintojen muodostamalle kokonaisuudelle kotoutujien osalta pidennetään.
§30 säädettäisiin omaehtoisia opintoja koskevista edellytyksistä. Siinä lueteltaisiin, millaisia opintoja voitaisiin tukea omaehtoisena opiskeluna. Suomen Kansanopistoyhdistys pitää hyvänä, että luetteloon lisätään vapaan sivistystyön opintojen osalta mahdollisuus tukea työttömyysetuudella luku- ja kirjoitustaidon opintoja, 26 §:n mukaista kotoutumiskoulutusta ja muita vapaan sivistystyön opintoja sekä uutta TUVA-koulutusta.
31 § Omaehtoisten opintojen jatkaminen kotoutumissuunnitelman tai monialaisen kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston täyttyessä olisi uusi. Kansanopistoyhdistys pitää lisäystä hyvänä. Opintojen tukemisen jatkaminen kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston täytyttyä on kannatettavaa ja vähentää opintojen keskeyttämisiä kotoutumissuunnitelman päättyessä. On kuitenkin todettava, että kotoutumissuunnitelman enimmäiskeston lyhentäminen heikentää tämän muutoksen myönteisiä vaikutuksia.
Suomen Kansanopistoyhdistys – Finlands Folkhögskolförening ry:n puolesta
Helsingissä 17.10.2022
Helena Ahonen Tytti Pantsar
puheenjohtaja toiminnanjohtaja